1        مدخـــل

لطالما تقاسمت السلطة السياسية التعيينات لبعض المراكز الرفيعة في القطاع العام اللبناني، لكن المحاصصة بعد ذلك تفشّت كثيراً وأصبحت ملازمة للنظام اللبناني والإدارة العامة اللبنانية خصوصاً في فترة ما بعد الحرب الأهلية، بحيث ساد، وفي أحيان كثيرة، نهج توزيعِ وتقاسم التعيينات بين القوى السياسية وكأنها مغانم، من دون مراعاة معايير الكفاءة والجدارة. وهذا هو ما أدى إلى قيام فئة من الموظفين غالباً ما تكون مسؤولة أمام المرجعية التي عينتها، والتي تتمتّع بحمايتها، وليس أمام الدولة أو المؤسسة العامة، وتحت سلطة القانون، وهي بالتالي لا تراعي المصلحة العامة بمفهومها السامي والدقيق. كما أدى ذلك الى اضمحلال الإدارة العامة التي أصبحت تفتقد الفعالية، وباتت غير قادرة بمجملها على مواكبة حركة التطور العالمي ومتطلبات نمو الاقتصاد الوطني، وبالتالي جعلها ذلك غير قادرة على اكتساب ثقة المواطنين والمستثمرين وثقة المؤسسات الدولية والتي يتوخى لبنان منها الدعم.

هذا في الزمن الذي أصبح فيه أداء الدول وسرعة استجابتها لحاجات مجتمعاتها أمراً اساسياً في ظل ركود عالمي مرتقب ونزاعات جيوسياسية متعاظمة، وتحولات تكنولوجية عميقة أحد أبرز التحديات لأغلب الحكومات حول العالم.

إنّ لبنان، وبسبب ما حلَّ به من تراجع على أكثر من صعيد بات مكبلاً ولم يعد قادراً على التقدم بأي طرح جدي واستراتيجي لتفعيل عمل الدولة ورفع أداء الوظيفة العامة وتحسين إنتاجيتها، وهي أي الوظيفة العامة التي أصبحت بمختلف أسلاكها تكلّف اللبنانيين اليوم حوالي نصف مجموع الموازنة العامة لعام 2020.

لقد تمثلت المقاربة الإصلاحية والتجربة الإصلاحية اللبنانية، في تاريخ لبنان الحديث في عدة مبادرات:

 الأولى "المبادرة الشهابية" (1959).

والثانية بعد ذلك، وغداة الحرب الأهليّة، كانت المبادرة التي امتدت بين سنتي 1993 و2004، والتي كانت بقيادة الرئيس الشهيد رفيق الحريري ووزير المالية آنذاك فؤاد السنيورة.

والثالثة خلال المرحلة بين الأعوام 2005 و2008 والتي تولاها الرئيس فؤاد السنيورة.

وأخيراً الرابعة، المبادرة التي قامت بها وزارة شؤون التنمية الإدارية في العام 2011.

خلال الفترة التي امتدت على مدى العشرية الثانية من هذا القرن، شهد لبنان تراجعاً كبيراً في نسب النمو وتزايداً مقلقاً في مبالغ ونسب العجز في الموازنة والخزينة، وكذلك العجز في ميزان المدفوعات. مما جعل تحديات المرحلة اللاحقة على لبنان هائلة، إذ أصبح لبنان يعاني من أزمة مالية ونقدية حادة تتخبط فيها البلاد ومن انكماش اقتصادي من المتوقّع أن يبلغ في العام 2020 ما يزيد على نسبة 12% مما قد يقلص الناتج المحلي القائم إلى أقل من أربعين مليار د.أ. )بحسب تقديرات وزارة المالية)، وما يعنيه ذلك من زيادة قياسية في نسب البطالة قد تتعدى نسبة 36% وأن تصبح مؤشرات الفقر حوالي 45% (يعيشون بأقل من 6 ملايين ل.ل في السنة) في حين لا يتجاوز نطاق التغطية لأنظمة الحماية الاجتماعية للفئات الأكثر فقراً نسبة الـ 26% (شطر ال20% من السكان الأكثر فقراً بحسب تقديرات البنك الدولي)، وذلك مقارنةً مع بلدان شقيقة مثل الأردن حيث تطال أنظمة الحماية 85% من الفقراء.

لقد أصبح أمراً بالغ الأهميّة أن تبدأ الدولة اللبنانية بممارسة إصلاحية حقيقية، طال انتظارها، من أجل رفع مستوى الكفاءة والأداء في إداراتها وفي مؤسساتها العامة، من أجل أن تتمكّن الحكومة اللبنانية من استقطاب أصحاب الخبرة والكفايات المتميّزة إلى المناصب القياديّة والحسّاسة في الإدارات والمؤسَّسات العامة وفي الهيئات الناظمة، وأن تعمل بجدّ على استبقائهم عبر إعطائهم مساحات كافية لاتخاذ المبادرات والقرارات التي أصبحت الإدارة اللبنانية بحاجة إليها في إدارة هذه المرحلة الصعبة والتخطيط للخروج منها. ومن ذلك القدرة على إدارة مفاوضات حيوية مع المؤسسات المالية الدوليّة والجهات الدائنة والمانحة لاستعادة الثقة بالنظام الاقتصادي والنقدي والمالي اللبناني، حيث يتطلب ذلك اتخاذ قرارات اصلاحية دقيقة وشجاعة وفعالة تترافق مع إعادة هيكلة شاملة لبعض القطاعات والتشدّد في اعتماد حوكمة عصريّة لها.

لذلك كلّه، من الضرورة أن تبادر الحكومة اليوم وفي ضوء الدروس والعبر المستخلصة من التجارب السابقة، إلى العمل على تخطي الإرغامات ووسائل التكبيل والتقييد والمحاصصة السياسية والمحسوبيات الحزبية والطائفية التي تسيطر على طريقة اختيار النُخَبِ القيادية في الإدارة اللبنانية والتأسيس فورا لممارسةٍ جديدةٍ في إدارة رأس المال البشري في الدولة اللبنانية، وبما ينسجم مع طموحات اللبنانيين وآمالهم في دولة يستطيع أن يقود إداراتها ومؤسساتها مَنْ هم من أصحاب الكفاءة والخبرة والقدرات القيادية المميزة.

2        مقاربات الإصلاح الإداري بين سنتي 1993 و2004

بدأت المساعي من أجل إعادة إحياء ملف الإصلاح الإداري اعتباراً من العام 1993، وعاد الاهتمام الحكومي بقيادة الرئيس الشهيد رفيق الحريري غداة الحرب الاهليّة لينصب على الإدارة العامة وكيفية تنظيمها وتحديث هيكليتها ورفع إنتاجية وفعالية الموارد البشرية كما وتعزيز قدرتها على اجتذاب العناصر الشابة ذات الكفاية.

من بين الخطوات التي اتخذتها الحكومة اللبنانية بعد انتهاء الحرب كان استحداث مكتب وزير دولة لشؤون الإصلاح الإداري[1]، وكلِّف المكتب "مسؤولية تنسيق إعادة بناء جهاز الخدمة المدنية والإدارة العامة"[2]. وقد صاغ هذا المكتب خلال العقد المنصرم العديد من الاستراتيجيات الوطنية كما قام بتجنيد الموارد المتاحة لذلك. لكن الجهود لم تفلح في إطلاق حركة تحديث واسعة تشارك فيها القطاعات المعنيّة والقوى الفاعلة في المجتمع بحيث تعيد تحديد منظومة الإدارة ودورها وعلاقات التوظيف والأداء وارتباطها بالقوى السياسية والدينية.

وفي ظل غياب إرادة حقيقيّة لصياغة عقد اجتماعي عصري بين الدولة والمجتمع، يضمن تلبية حاجات المواطن الحاليّة والرؤية المستقبليّة للبلاد، بادر وزير الماليّة اللبنانيّة فؤاد السنيورة إلى إعادة تكوين رؤية خاصة في الإصلاح تربط بين الإصلاح المالي وإصلاح الخدمة المدنيّة في محاولة لتثمير المورِدَيْنِ الأساس لعمل الدولة وهما الموردان المالي والبشري. وعليه، فقد تمّ بالتنسيق ما بين الوزيرين أنور الخليل وفؤاد السنيورة بهدف وضع آليات توظيف وتدريب حديثة كما جرت إعادة النظر في سلسلة الرتب والرواتب، على أن يترافق مع ذلك عمل إصلاحي في الوظيفة العامة.

لكن التنافر السياسي وتغليب المصالح الطائفية والزبائنية كانا كفيلين بوقف تلك الإصلاحات والحؤول دون اضطلاع وزارة المالية بدور قيادي في صياغة مقاربات مبنيّة على تحقيق وترشيد القيمة الفضلى من إنفاق المال العام بجعل عملية التوظيف ومسارها مرتبطان بمخرجات الأداء ونوعيته وكفاءته مما يتيح تحقيق استعمال أفضل للموارد المتاحة وتحديداً من الكفاءات البشرية وذلك بأفضل الوسائل.

2.1  المحاور التي ارتكزت عليها استراتيجية الإصلاح بين سنتي 1993 و2004

في تلك المرحلة أدركت السلطة السياسية أن التنظيم الإداري لقطاع الخدمة العامة في لبنان، لم يعد يتلاءم مع الدور والوظائف الموكلة إليه. فتقادم التشريعات، وغياب مخطط علمي للإدارة العامة، يؤديّان غالباً إلى تضارب في الأدوار والمهام، وإلى العجز عن صنع السياسات العامة، وبالتالي عدم القدرة على إعداد الخطط وتنفيذها. كذلك فإن الهوّة التي كانت تفصل بين الكفايات المطلوبة والكفايات الموجودة، بما في ذلك ما يتعلّق بإدارة المال العام الذي هو مال المواطنين، أصبحت لا تسمح بالتخطيط المتوسط المدى للالتزامات المالية ولا بترشيد الإنفاق العام، ولاسيما بسبب تفاقم الضغوط السياسية والحزبية والطائفية، وبفعل الصدمات المتلاحقة التي تعرض لها لبنان من الداخل والخارج.

لكن، وبالرغم من جميع تلك الضغوطات، فقد أصبح الإدراك واسعاً في حينها إن إصلاح قطاع الخدمة العامة وتحديثه لا يمكن ان يحصل إلاّ من خلال رفع كفاءة وفعالية الأداء في الإدارات والمؤسسات العامة، وعصرنة إدارة الموارد البشريّة فيها، وهو الأمر الذي كان قد أصبح مسألةً ملحةً وضرورية.

وانطلاقاً مما ورد أعلاه، بادرت القيادة السياسية إلى القيام بعدة خطوات جريئة في إطار استراتيجية الإصلاح المعتمدة، على ان تكون مرتكزةً على خمس مكونات أساسية:

• العمل على تعزيز دور ديوان المحاسبة في الرقابة اللاحقة، والرقابة اللاحقة على المؤسسات العامة من قبل مكاتب التدقيق الدولية، وذلك من أجل الحدّ من الفساد في الإدارات والمؤسسات العامة.
• إعادة الانتظام للمالية العامة وتعزيز الشفافية من خلال وسائل الإفصاح الاقتصادي وإصدار التقارير الشهرية والسنوية، وغيرها من التطور.
• تصميم نظام وظيفي قائم على الفاعلية والإنتاجية.
• تنمية قدرات الجهاز البشري في الإدارات عبر التدريب الوظيفي المستمر وخصوصاً لشبكة المسؤولين عن إدارة المال العام، ومن ذلك ما أصبح يسهم به المعهد المالي (معهد باسل فليحان).
• مأسسة آلية توظيف جديدة للقياديين في القطاع العام.

2.2  تعزيز الرقابة والحد من الفساد والهدر

بدأت المساعي الإصلاحية سنة 1993[3] حيث قررت حكومة الرئيس الشهيد رفيق الحريري حينذاك، وبالتزامن مع إعادة تفعيل دور أجهزة الرقابة من مجلس الخدمة المدنية وديوان المحاسبة والتفتيش المركزي ومعهد الإدارة، وذلك عبر المباشرة برفع الحصانة عن الموظفين في خطوة منها لمعالجة الطفرة التوظيفية التي خلّفتها الحرب الأهلية في الإدارات العامة. فطال ذلك ما عرف بـ"التطهير الإداري" ثلاث فئات من الموظفين (i) الموظفين المتغيبين أو المنقطعين عن العمل (ii) الموظفين المتهمين بالفساد(iii) والموظفين الذين كان يعتبرون فائضاً في الإدارة العامة أي أنه لا حاجة لخدماتهم.

2.3  تعزيز الشفافية

عمدت حكومة الرئيس الشهيد رفيق الحريري، في خطوةٍ مهمة منها لتعزيز الشفافية، إلى حثّ تلك الإدارات والمؤسسات العامة على إصدار التقارير الشهرية والسنوية[4] التي تستعرض النشاطات والأعمال التي تمّ إنجازها من قبلها خلال السنة، لتعكس مدى ما تحقق من الخطة المعلنة، كما وإبراز كلفة تحقيقها. وتكمن أهمية تعزيز ذلك النوع من الأداء والممارسات، في تحسين قدرة المواطن على المراقبة والرصد وتقييم الأداء الحكومي والمؤسساتي في إنجاز المشاريع المعلنة وفي تحقيق النتائج الفضلى من المال العام.

2.4  نظام وظيفي قائم على الفاعلية والانتاجية وقوننته

كلّفت حكومة الرئيس الشهيد رفيق الحريري كلاً من وزير التنمية الإدارية أنور الخليل، ووزير المالية فؤاد السنيورة تحديث نظام الرواتب والتعويضات في إدارات ومؤسسات القطاع العام، بما في ذلك العاملين في المؤسسات الأمنية والعسكرية. وتجسد ذلك الأمر في مشروع قانون[5] يعتمد في جوهره على مبدأين: (i) ربط الزيادات التي تطال الرواتب والتعويضات بتحسين وترشيد عملية التوظيف (ii) وربط المكافآت والترقيات بزيادة الانتاجية. ولقد تضمن مشروع القانون:

• الفصل بين الأسلاك والفئات داخل السلك الواحد.
• تعديل سلسلة الرتب والرواتب.
• إلغاء 150 نوعاً من التعويضات التي تم تصنيفها على أنها قابلة للدمج في طبيعتها أو يجب إلغاؤها.
• تحديد أسس احتساب المعاش التقاعدي أو تعويض الصرف وتعديلها بالتزامن مع التعديلات الحاصلة على الرواتب.
• تحديد دوام العمل الأسبوعي في الإدارات العامة بـ36 ساعة.
• تحديد شروط وآلية التعيين في الفئتين الأولى والثانية.
• اقتراح دوام للعمل بعد الظهر لمدة أربعة أيام في الأسبوع وإلغاء الساعات الإضافية.
• اعتماد نظام لتقويم الأداء.

لكن تلك الرؤية المتكاملة جرى تقطيع أوصالها من خلال إصرار الرئيس لحود الذي عمد وفور انتخابه عام 1998 إلى حذف نصوص المواد الإصلاحية الأساسيّة المتعلّقة بدوام العمل الأسبوعي و توزيع ساعات العمل وشروط التعيين في الفئتين الأولى والثانية وغيرها من الإصلاحات الواردة في مشروع قانون رفع الحد الأدنى للرواتب والأجور رقم 717/98 (راجع الملحق رقم 1: نصوص المواد 5 و7 و8 و9 و10)[6]، وبالتالي، فإنّ المجلس النيابي عندما أقرّ ذلك القانون كانت السلسلة الجديدة للرتب والرواتب قد أفرغت من محتواها ولم تصل بالتالي إلى خواتيمها الصحيحة.

بعد ذلك أيضاً جرت محاولة إصلاحية جديدة، إلاّ أن مشروع القانون رقم 363 القاضي بتحديد أحكام خاصة للتعيين في الفئتين الأولى والثانية في وظائف الملاك الإداري وباعتماد نظام جديد لتقييم الأداء (2001) قد تم إبطاله بقرار صادر عن المجلس الدستوري.

كذلك بعدها فإنّ مشروع القانون الرامي إلى تعديل أصول تعيين موظفي الفئة الأولى الذي أحيل إلى مجلس النواب في تشرين الأوّل 2002 لم يُقْبِلْ أو يبادر مجلس النواب إلى دراسته وتم استرداده لاحقا.

رغم ذلك، وإصرارا منه على المضي قدماً بهذه العمليّة الإصلاحيّة، بادر وزير الماليّة الاستاذ فؤاد السنيورة في مشروع موازنة العام 2005 التي قدمها إلى مجلس الوزراء بتاريخ 28/09/2004 إلى تضمين ذلك المشروع عدداً من المواد الإصلاحيّة التي تتعلق بتنظيم الوظيفة العامة ونظام التقاعد وسلسلة الرتب والرواتب.

فيما يلي المخطط البياني الذي يبيّن ترابط وتواصل مبادرات الإصلاح في الفترة 1993-2004:

3        تأسيس نظام توظيف تنافسي للمناصب القيادية في الإدارة العامة في لبنان 2005-2008

3.1  مأسسة آلية توظيف جديدة للقياديين

في العام 2005، بادرت الحكومة اللبنانية برئاسة دولة الرئيس فؤاد السنورة الى استرداد مشروع القانون المحال إلى مجلس النواب عام 2002، بهدف إدخال بعض التعديلات عليه في محاولة لإرساء ثقافة جديدة تعزز الشفافية والمساءلة في التعيينات التي تطال المناصب القيادية في القطاع العام، وكذلك لتأسيس إطار عمل عصري يسمح باستقطاب العناصر الأكثر كفاية على أساس تنافسي حرّ معياره الجدارة والمهنيّة والحرفيّة.

وبناء على ذلك، وبحلول أيلول من العام 2005، وافق مجلس الوزراء على إحالة مشروع قانون جديد لمجلس النواب للمصادقة عليه. وبما أن الأمر كان يتعلق في معظمه بقرارات الوزراء المعنيين، فقد ألزمت الحكومة اللبنانية نفسها طوعاً بالبدء بتطبيق بعض بنود تلك العملية الإصلاحية، وذلك بانتظار التصويت عليه في مجلس النواب.

وبعد فترة تحضيرية وجيزة كُلِّفَ خلالها معهد باسل فليحان المالي[7] وَضع رؤية للعمل مبنيّة على دراسة لأفضل الممارسات في العالم، واستناداً إلى آراء كبار الاختصاصيين في مواضيع إدارة الطاقات البشرية، وعلى أساس المقاربة المقترحة. فقد تمّ الإعلان، خلال تلك الفترة من اكتوبر 2005 حتى تموز 2006 عن 39 مركزاً شاغراً، في الصحف المحلية والأجنبية وعلى صفحة الانترنت الخاصة بمكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية.

عندما أطلقت العملية في آب 2005، كانت أهدافها ومكوناتها قد رسمت بشكل واضح:

• تأسيس نظام توظيف علني وشفّاف، متاح للجميع وقائم على احترام معايير الكفاءة والجدارة والتنافسية، ويقضي باستخدام المعايير المعلنة للتقييم والاختيار.
• منهجية لتقييم المرشحين قائمة على معايير ومؤشرات تناسب بيئة عمل موجهة نحو تحقيق النتائج الفضلى وتحسين الأداء، بحيث يصار في المرحلة الأولى إلى تقييم الطلبات دون التعرف على أسماء أصحاب الطلبات.
• إجراءات تقييم تُركِّزُ على قدرة المرشح على الأداء، استناداً إلى معايير الخلفية العلمية والتجربة المهنية والميزات الشخصية التي يتمتع بها المرشحون بدلاً من حصر التركيز على الخلفية العلمية أو الشهادات فقط.
• منهجيات عصريّة لإجراء المقابلات من قبل لجان متعددة متخصصة وليس لجنة واحدة، ولكن على أن يشارك في كل لجنة رئيس مجلس الخدمة المدنية ووزير التنمية الإدارية.

كذلك جرى وضع أسس تسمح للحكومة، على المدى المتوسط، بتصميم هيكلية جديدة لأجور الجهاز المدني، وسلم رتب ورواتب عادل وتنافسي وشفاف قادر على استقطاب قادة وموظفين أكفاء والاستمرار بالاحتفاظ بهم. وفي المدى الأطول، هدفت المنهجيّة لوضع أسس لحوار مجتمعي حول مستقبل الوظيفة العامة وحجمها وعلاقتها بالاقتصاد وبالمواطن بشكل تتمكن الوظيفة العامة من التحوّل التدريجي نحو احترام نظام يقوم على الجدارة والأداء المتميز والابتعاد عن ضغوط التسيس والمحاصصة.

3.2  المراحل

لقد أخذ تطوير الآليّة الجديدة بالاعتبار الممارسات الدولية المعترف بها والتي يمكن إيجازها في سبع خطوات (راجع الملحق رقم 2 للتفاصيل) هي:

أولاً:   إعلان العملية التنافسية والمحافظة على صدقيتها.

ثانياً:  تأسيس لجنة توجيه من "الحكماء" من الأشخاص المشهود لهم بالعدالة والخبرة والمناقبية.

ثالثاً:  توصيف المناصب/ الوظائف وتحديد المؤهلات المطلوبة.

رابعاً:  الإعلان عن المناصب الشاغرة بالوسائط الالكترونية وفي الصحف المحليّة والدوليّة، وتحديد طرق استلام الطلبات.

خامساً:     الفرز الأولي للطلبات بناءً على المعايير العامة الموضوعة والمنشورة علناً، وذلك بدون التصريح عن الاسماء لتحديد طلبات المرشحين التي تتلاءم مواصفاتها مع متطلبات الوظيفة الشاغرة.

سادساً:     الفرز الثاني وإعداد القوائم المختصرة وإدارة المقابلات الشفهية.

سابعاً: اتخاذ القرار وإعلان الفائزين.

3.3    عدد اللذين استقطبتهم تلك الآلية

لقد استقطبت تلك الآلية 2842 مرشحاً من لبنان والخارج. ونظرت في ملفاتهم 12 لجنة مختلفة تألفت كلّ لجنة منها من 5 إلى 7 أعضاء بحضور رئيس مجلس الخدمة المدنيّة ووزير الدولة لشؤون التنمية الإداريّة. وقد شارك في أعمال تلك اللجان حوالي 53 شخصية من كبار الاختصاصيين في المجالات العائدة للوظائف المعلن عنها، وكذلك من رجال القانون والخبراء وجميعهم المشهود لكفاءاتهم ولنزاهتهم وحياديتهم تطوعوا للعمل على مدى أشهر لعضوية تلك اللجان دون أي مقابل[8] مادي أو بدلات أتعاب من أي نوع كانت (ملحق رقم 3).

ويذكر في هذا المجال أن كلفة إدارة ملف الترشيح الواحد لم تتعد 160 د.أ وهي كلفة محدودة نسبياً (كلفة الإعلانات) كما أن المرشحين المقيمين خارج البلاد تكبدوا بأنفسهم كلفة الانتقال لحضور المقابلات الشفهية.

وتبين الجداول المرفقة بعض المعلومات عن المرشحين:

3.4  لجان التقييم

لقد اعتمدت لجان التقييم آلية من ثلاث مراحل تبدأ بمرحلة الفرز الأولي وصولاً إلى تحديد عدد الطلبات المقبولة للمنصب، والتي يجري على أساسها فرز طلبات الترشيح بناءً على استمارات فرز خاصة واستمارات تقييم تقنية تتضمن معايير تقييم سنداً إلى المعطيات التقنية والقانونية لاسيما التوصيف الوظيفي للمنصب؛ تليها (2) مرحلة تقييم الطلبات ودراسة السير الذاتية وصولاً إلى الـلائحة المطوَلة والمؤلفة من أفضل المرشحين الذين تختارهـم اللجنـة للانتقال إلى مرحلـة المقابلـة الشفهيـة. وأخيراً، (3) مرحلـة المقابلـة الشفهيـة وصولاً إلى وضع اللائحة المصغرة التي تتضمن اقتراح اللجنة المختصة لأفضل المرشحين للوظيفة المذكورة، والتي يمكن رفعها إلى الوزير المختص وإلى رئاسة مجلس الوزراء.

وبنتيجة ذلك الجهد الذي دام 9 أشهر نفّذ مجلسُ الوزراء قسماً من تعهداتِه الإصلاحية وتمَّ تعيينُ أمين عامّ المجلس الأعلى للخصخصة عبر تلك الآلية، وكذلك تمّ تعيين رئيس وأعضاء الهيئة المنظمة للاتصالات. بالإضافة إلى ذلك، فقد نجحت اللجان بإنجاز محاضر اختيار المحافظين، ومدير عام الاقتصاد ومدير عام التنظيم المدني ومدير عام وزارة النفط ورئيس الهيئة العليا للطيران المدني ومدير عام الشؤون الاجتماعية ومدير عام مؤسسة كهرباء لبنان ومجلس إدارتها، ومدير عام وزارة الزراعة إضافةً إلى الهيئة الناظمة للكهرباء (ملحق رقم 4). لكن الظروف السياسية المحتدمة في حينها حالت دون استكمال التعيينات من ضمن الأسماء التي تم اختيارها من قبل اللجان المختصة التي تولّت عمليات التقييم الموضوعي والمتجرد.

3.5  النتائــــج

لقد هدفت تلك المبادرة الإصلاحية الى تحقيق مبادئ القضية الأساس التي يدافع عنها الكثرة الكاثرة من اللبنانيين من أجل أن تكون لهم دولة عادلة، وتكون لديها ممارسة ديمقراطية أشد رسوخاً واقتصاداً أكثر ازدهاراً. وهي قد وضعت مرتكزا هاما في عملية بناء الإصلاح الإداري في لبنان على مستوى اختيار موظفي الفئة الأولى والمراكز القيادية في الإدارات والمؤسَّسات العامة.

الحقيقة أنّ ما قامت به تلك اللجانُ يتعدى الإصلاحَ الإداريَّ ليسهم أيضاً في عملية تحقيق الإصلاح السياسي، لأن العمل الذي قامت به يعد سَبْقاً في مجال تخطي وسائل التكبيل والتقييد والمحسوبيات والمحاصصة السياسية التي كانت ومازالت تسيطر على طريقة اختيار النُخَبِ القيادية في الإدارة اللبنانية.

لقد أتاحت تلك الآلية، وللمرة الأولى، لكل لبناني سواءٌ أكان ينتمي إلى أحد الملاكات الإدارية أم من خارجها ويجد في نفسه أو يعتقد أنّ لديه المؤهلات اللازمة في أن يتقدم إلى شغل الوظيفة التي يرغب فيها عن طريق تقديم طلب حرّ عبر البريد العادي أو عبر البريد الالكتروني أو باليد إلى وزارة التنمية الإدارية بعد أن يكون قد اطّلع على الإعلانات. وبات المواطن يعلم انه بإمكانه أن يتقدم إلى الوظائف القيادية من دون المرور عبر الزعيم أو السياسي أو الطائفة. وبالتالي ان تقومُ اللجانُ المختصةُ للاختيار بالتدقيق بالطلبات والمؤهِّلات من دون أن تَطَّلِعَ على الأسماء وتجري عملية الاختيار الأولى فقط، استناداً إلى معايير الكفاية والأهلية والخبرة لتتبعها بعد ذلك عملية التقييم في مرحلة الفرز الثانية.

ويكفي الاطلاع على المراسلات الجارية مع المتقدمين لتلك الوظائف لبيان الصدى الإيجابي الذي تركته، ويكفي أيضاً أن يصار إلى سؤال أعضاء اللجان المشكّلة للتقييم للتعرف على مدى سلامة وكفاءة وحيادية الآلية التي جرى اعتمادها وعدم التدخل من أي طرف سياسي في مسار التقييم.

ولبيان أهمية هذه الخطوة، يمكن مقارنتها بالطرق المتبعة حالياً في الاختيار لمناصب الفئة الأولى.

فترفيع الموظفين من الفئة الثانية إلى الأولى يتم عبر طريقين: الأول، أي الترفيع من داخل الإدارة يتضمن ترفيعَ موظفين أمضَوا السنواتِ المطلوبةَ في الخدمة وخضعوا لدورات تدريبية معينة وأتمُّوا التدرجَ الإداري. غير أن للتدخلات السياسية دور كبير في هذا المجال، إذْ يتم ترفيع الموظف بناء للضغوط التي تمارسها المجموعات السياسية وليس بالضروري تعيين الموظف الذي يتمتع بالكفاءات العملية والجامعية، وعادة كان يجري تعيين من ليست لديه الجدارة المطلوبة أو المواصفات والمؤهلات الشخصية والقيادية الضرورية.

أما التعيينُ من خارج الملاك، فيسمح القانون بأن يطال حدود ثلث مراكز الفئة الأولى، ويتم ذلك عن طريق اقتراحٍ من السلطة السياسية بدون اعتماد المعايير الموضوعية والمهنية التي يتطلبها المركز والتي يتوقعها المواطنون. ذلك مما أصبح يسمح بدخول المحاسيب والأتباع وفق سياسة المحاصصة، بغض النظر عن الكفاءة والخبرة والمعرفة والمؤهلات.

3.6  مرتكزات آليّة التعيين أو نقاط القوة

3.6.1                     قوة الشفافية:

• المعلومات عن الوظائف كانت متاحة للجميع: إذ سمحت الإعلانات في الصحف المحلية والعربية والإنترنت لمن يريد الاطلاع على الوظائف وشروطها وكانت المعلومات المتوفرة غنية وجاذبة (نص إعلان واضح، توصيف مهام، مستندات مرجعية مثلا الأنظمة والقوانين المرتبطة بالوظيفة وغيرها من المعلومات)
• آلية ترشيح ممكننة تستند إلى طلب نموذجي متوفر على صفحة الانترنت متاح للراغبين ويماثل النماذج المعتمدة عالميا في المؤسسات الدولة.
• اعتماد التكنولوجيا لتقديم الطلبات لإفساح المجال أمام الأشخاص البعيدين جغرافياً عن العاصمة أو المتواجدين في الخارج من الترشح للوظائف الشاغرة.
• آلية تلقف للطلبات ورد مباشر يطمئن المرشح إضافة إلى تواصل متواصل حول مسار الترشيح ونتيجته.

إن اعتماد آلية التعيين الديمقراطية أصبحت تفسح مجال الترشح لكل لبناني يرغب ويرى في نفسه المؤهلات المطلوبة بغضِّ النظر عن الانتماء الطائفي أو المذهبي أو المحسوبية المناطقية أو السياسية، ذلك يعني أنّ الآلية أصبحت تتيح الخروج عن القيود التي اخضعتها الممارسة الحالية المبنية على اللوائح المعدّة على أسس "المحسوبية والانتماء والمحاصصة" بديلاً عن ممارسة حق "الفرص المتكافئة"، والتنافس الحرّ على أسس الكفاءة.

3.6.2                     قوة الحيـاد

• إناطة عملية فرز ودراسة الترشيحات بلجان مختصة حسب طبيعة الموقع والخبرات التي يتطلبها وتكون مؤلفة من خبراء متطوعين مشهود لمعارفهم ونزاهتهم وحياديتهم، مهمتُها الفرز والاختيار على أساس الكفاية والجدارة وبناء على المعايير العلمية التي أصبحت مرتكزاً أساسياً ومكمن قوة لفعالية الآلية.
• لقد كانت التجربة السابقة مميزة بسبب كفاية أعضاء اللجان وقوة شخصيتهم وحضورهم المهني حيث كانت عملية اختيارهم بطريقة تنافسية استناداً إلى كفاءاتهم ومناقبيتهم، وحيث ضمن رئيس الحكومة الرئيس فؤاد السنيورة نزاهة وحيادية عمل اللجان وأطلق يدهم تماماً، وذلك من دون اي تدخل من أحد على الاطلاق ويكفي للتعرف على ذلك بسؤال اي من الأعضاء الثلاثة والخمسين الذين شاركوا في تلك العملية.
• يتميز تشكيل لجان متعددة بأهمية كبرى في تأمين حياد التعيينات بحيث لا ترتبط التعيينات بلجنة واحدة مؤلفة من عدد محدود من الأشخاص.
• تقوم اللجانُ بالتدقيق بالطلبات والمؤهِّلات في المرحلة الأولى من دون أن تَطَّلِعَ على الأسماء، ويكون الفرز استناداً إلى معايير الكفاية والأهلية والخبرة المبينة في السير الذاتية للمرشحين دون أسمائهم.
• دور مجلس الخدمة المدنية ومكتب وزير الدولة للتنمية الإدارية في كلّ لجنة بشكل واضح لتفادي أي خلل أو إمكانية تدخل.

3.6.3                     قوة "الثقة":

يعتبر معظم اللبنانيين أن فتح المجال في التعيينات الرفيعة المستوى أمام كل مواطن لديه الكفاءة والجدارة لتولي مسؤولية المنصب الشاغر وجعل العملية شفافة وإشراك القطاع الخاص والمجتمع المدني في عملية الاختيار تشكّل ممارسة سبّاقة وثورية ورائدة في لبنان بكونها أدخلت الثقة والأمل بإمكانية إحداث إصلاح جدي. وهي الممارسة التي يمكن لها أن تصبح من أفضل الممارسات في العالم كما جاء في تقرير حديث للبنك الدولي[9].

3.7  التحديات والدروس

بحلول نهاية العملية، يمكن القول أن لبنان قد حاول إدخال إصلاح أساسي على نظام توظيف الكوادر العليا في أعلى المناصب في الجهاز الإداري المدني بموجب مشروع القانون الذي أعدّته الحكومة للعام 2005، والذي كان مبنياً على احترام قواعد الجدارة فقط، وهي الممارسة التي ألزمت حكومة الرئيس السنيورة نفسها بها. لكن الأوضاع السياسية المتأزمة آنذاك حالت دون استكمال التعيينات في المناصب الـ34 المتبقية ولم يعيّن إلاّ 5 أشخاص من الذين تمّ اختيارهم.

ومع أن العملية لم تأخذ بعين الاعتبار الانتماء الطائفي للمرشحين فقد تُرِكت المسألة الطائفية في النهاية إلى استنساب الوزير ومجلس الوزراء، بحيث يكون لمجلس الوزراء أن يقرر ما إذا كان سيأخذ هذا العامل بعين الاعتبار أم لا. وفي كل الأحول في حال قرر مجلس الوزراء القيام بذلك، فإن اللجان تكون قد زوّدته مسبقاً بتوصياتها حول الأفراد المؤهلين لشغل المنصب. كما أنها جاءت متوائمة مع طموحات الشباب اللبناني الطامح بكسر طوق الاستئثار الطائفي والمذهبي والسياسي في تقرير مصيرهم.

لقد كانت تلك الممارسة المتميزة في الواقع تهديداً لنظام تعيين طائفي متجذر في الثقافة التوظيفية، بكون تلك التجربة كانت رائدة وناجحة واستثنائية في مسيرة الإصلاح من أجل التقدم نحو إيلاء أصحاب الكفاءة والجدارة المواقع القيادية في الإدارة اللبنانية.

4        مبادرة وزارة شؤون التنمية الإدارية سنة 2011

عمدت وزارة شؤون التنمية الإدارية في العامين 2010-2011^[1] إلى إعادة النظر بالاستراتيجية السابقة وتقييمها وتحديثها، وأوكلت إلى فريق عمل مختص، يضم إداريين وأكاديميين وخبراء، مهمة تطوير وثيقة استراتيجية من شأنها تشخيص المشكلات والثغرات التي تعاني منها الإدارة العامة اللبنانية بالإضافة إلى وضع خطة لتحديث وتطوير هذه الإدارة وأخيراً اقتراح آلية لتنفيذها.

لحظت الوثيقة ستة برامج أساسية تهدف إلى تطوير الإدارة العامة في لبنان (i) برنامج دعم الحوكمة والمساءلة (ii) برنامج بناء قدرات الإدارة العامة (iii) برنامج استحداث آلية لإدارة التغيير وتبادل الخبرات وأفضل الممارسات (vi) برنامج تطوير إدارة الموارد البشرية وتنميتها (v) برنامج تحسين كفاءة الخدمات وتعزيز علاقة الإدارة بالمواطن وأخيراً (iv) برنامج تفعيل استخدام تقنيات المعلوماتية وإنشاء بوابة الحوكمة الالكترونية.

وبالرغم من الجهد الكبير الذي استثمرته الوزارة في رسم خارطة طريق إلا أن غياب الإرادة السياسية وغياب الزخم الوطني حول ضرورة الإصلاح حالا دون تفعيل وتطبيق هذه الاستراتيجية باستثناء الموافقة على إجراءات جديدة لملء وظائف في الفئة الأولى تقوم على منح الأولوية لموظّفي الفئة الثانية لشغل تلك المناصب كما هو معمول به قانوناً. في الوقت ذاته، نظرت الحكومة في إجراء آخر يتيح ملء المراكز الشاغرة في المؤسّسات العامة، واستعانت من أجل ذلك بثلاث هيئات هي مكتب وزير الدولة لشوؤن التنمية الإدارية، ومجلس الخدمة المدنية، والوزير المعني.

وتجدر الإشارة الى أن الإجراءَين المذكورَين لم يُعتمدا رسمياً. ومن المفيد التذكير أن أيّ إجراء من هذا القبيل لا بدّ أن يلحظ معايير مبنيّة على أساس الكفاءات في صميم عملية اتخاذ القرار (مكتب وزير الدولة لشؤون التنمية الإدارية، 2013).

5        في الخلاصة

إن الرقيَّ بالوظيفة العامة هو ارتقاءٌ بإدارة الدولة إلى مستويات خدمة الناس بكفاءةٍ وصِدْقٍ ومسؤولية. وعملية اختيار القادة على قاعدة الكفاءة أساسية لكي يستقيمَ أَمْرُ الخدمة العامةِ من جهة، ويتدعَّم إيمانُ المواطنين بالدولة ويتم تحقيق التطورَ المؤسَّسيَّ الذي هو عمادُ الاستقرار والاستمرار والتلاؤم والنهوض.

وبكلّ الأحوال يقتضي العمل بآلية جديدة تقوم على التعمّق في تفعيل الروابط بين الجوانب القانونية والمؤسسية لأية آلية جديدة، بما في ذلك الصلة بالقانون المقترح للتوظيف والصلة بتعيين إدارات تكون قادرة على استعمال الموارد البشرية المتاحة بشكل أفضل على أن تستعين إلى ذلك بدور وصلاحيات مجلس الخدمة المدنيّة، كما والاستعانة بفريق عمل من كبار القانونيين من الخبراء في مجال الإدارة العامة وإدارة الموارد البشرية من أجل تنفيذ هذه المهمة والتأكيد على توليه تلك المناصب الى من هم كفء لها وعلى أن يكونوا في المحصلة خاضعين للمساءلة والمحاسبة على أساس الأداء.

الملحق رقم 1

نصوص المواد 5 و7 و8 و9 و10 التي جرى حذفها من مشروع القانون رقم 717/1998

نصوص المواد التي جرى حذفها من قانون رفع الحد الأدنى للرواتب والأجور وتحويل سلاسل رواتب موظفي الملاك الإداري العام وأفراد الهيئة التعليمية في الجامعة اللبنانية وتعديل أسس احتساب معاشات التقاعد وتعويضات الصرف من الخدمة وإعطاء زيادة غلاء معيشة للمتعاقدين والاجراء والمتقاعدين تحت رقم 717/1998

(المواد 5 و7 و8 و9 و10)

المادة الخامسة:

اعتباراً من تاريخ نشر هذا القانون:

• يحدد دوام العمل الأسبوعي في الإدارات العامة بست وثلاثين ساعة عمل.
• يتم توزيع ساعات العمل على أيام الأسبوع بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء بناء على اقتراح رئيس مجلس الوزراء.
• يحدد دوام العمل في المشروع الأخضر، وفي الجامعة اللبنانية، بما لا يقل عن ست وثلاثين ساعة عمل اسبوعياً.

المادة السابعة:

اعتباراً من تاريخ نشر هذا القانون، تلغى المادتان 11 و12 من المرسوم الاشتراعي رقم 112 تاريخ 12/6/1959، ويستعاض عنهما بالنص التالي:

"المادة 11" الجديدة:

• يشترط للتعيين في احدى الفئتين الأولى والثانية:
• ان يكون المرشح، موظفاً كان ام من خارج الملاك، من حملة الإجازات الجامعية أو الفنية. وتعطى الأولوية لحملة الاجازات في الاختصاص الأقرب لممارسة الوظيفة التي قدم الترشيح لشغلها، وذلك مع مراعاة شروط التعيين الخاصة بهذه الوظيفة.
• ان يتمتع المرشح بالخبرة اللازمة التي تمكنه من ممارسة الوظيفة المرشح لشغلها.
• ان يجتاز المرشح بنجاح سلسلة من الاختبارات الخطية والشفهية والنفسية، وان يعد تقريراً عن حالة معينة في الإدارة أو الوحدة التي قدم ترشيحه لشغل وظيفة فيها.
• لا يجوز للمرشح ان يقدم ترشيحه لأكثر من ثلاث وظائف دفعة واحدة.
• تجري الاختبارات الخطية والشفهية والنفسية وتحدد الحالة التي يتم وضع التقرير عنها لجنة خاصة تعين بقرار من هيئة مجلس الخدمة المدنية، وتضم بالنسبة لكل وظيفة أو لكل مجموعة من الوظائف المتشابهة:

• يصنف موظفو الفئة الأولى المعينون وفقاً لأحكام هذه المادة في الدرجة -1- من هذه الفئة، ويحتفظون بحقهم في القدم المؤهل للتدرج اذا تم تصنيفهم براتب يوازي راتبهم أو بالراتب الأقرب الى راتبهم.
• يصنف موظفو الفئة الثانية المعينون وفقاً لأحكام هذه المادة في الدرجة -1- من هذه الفئة، ويحتفظون بحقهم في القدم المؤهل للتدرج إذا تمّ تصنيفهم براتب يوازي راتبهم أو بالراتب الأقرب الى راتبهم على ان يقدم تدرجهم أو يؤخر في الحالة الأخيرة بنسبة ما لحق راتبهم من زيادة أو نقصان.
• لا تطبق على موظفي الفئتين الأولى والثانية شروط التمرين.
• يضع مجلس الخدمة المدنية أصول عمل اللجنة المنصوص عليها في الفقرة 3 من هذه المادة، والإجراءات التي تعتمدها في ممارسة مهمتها، ويرفعها الى مجلس الوزراء لإقرارها.
• يعين موظفو الفئة الأولى بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء، ويعين موظفو الفئة الثانية بمرسوم.

المادة الثامنة:

تحدد دقائق تطبيق أحكام المادة السابعة من هذا القانون، خلال مهلة ستة أشهر من تاريخ صدوره لاسيما لجهة تحديد وظائف الفئة الأولى المشمولة بها، بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء. أما الاعلام عن الوظائف الشاغرة واستلام طلبات الترشيح وسواها فتبقى من صلاحية مجلس الخدمة المدنية.

المادة التاسعة:

• يعتمد نظام لتقييم أداء الموظفين سنوياً استناداً إلى الأسس التالية:
• ان يشمل التقييم جميع فئات الموظفين دون أي استثناء.
• ان يستند التقييم إلى معايير مرتبطة بقدرات الموظف وصفاته التي تمكنه من أداء وظيفته من جهة وبأدائه وسلوكه الوظيفيين.
• ان يتم التقييم من قبل الرؤساء التسلسليين للموظف في مرحلة أولى ومن قبل لجنة لتقييم الأداء في مرحلة ثانية.
• ان يجري تقييم موظفي الفئة الأولى من قبل هيئتي "مجلس الخدمة المدنية والتفتيش المركزي مجتمعين في هيئة واحدة، ويرفع هذا التقييم الى الوزير المختص الذي يقوم بدوره بتقييم الموظف واحالة التقييمين إلى مجلس الوزراء لاتخاذ القرار المناسب.
• ان يتاح للموظف حق المراجعة والتظلم بشأن تقارير تقييم الأداء السنوية لدى لجان التظلم المختصة التي تعتبر قراراتها ملزمة.
• تعتمد تقارير تقييم الأداء السنوية أساساً لتطبيق مبدأي الثواب والعقاب لجهة:
• منح المكافآت الإنتاجية
• الترقية
• منح الدرجات الاستثنائية
• الترفيع
• الاخضاع لبرنامج تدريبي أو تأهيلي
• تأخير التدرج
• يصرف من الخدمة، بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء، كل موظف، مهما كانت فئته أو رتبته، اثبتت تقارير تقييم الأداء السنوية المعتمدة بموجب نظام تقيين الأداء الوظيفي، ان اداءه كان أقل من الوسط خلال سنتين متتاليتين أو لمرتين خلال ثلاث سنوات متتالية.
• تخضع تدابير الصرف من الخدمة المتخذة وفقاً لأحكام هذه المادة لرقابة القضاء المختص من أجل التثبت من مراعاة الأصول والاجراءات المنصوص عليها في هذه المادة.
• في مهلة ستة أشهر من تاريخ نشر هذا القانون يضع مجلس الخدمة المدنية بقرار من هيئته نظاماً لتقييم الأداء الوظيف ومنح الدرجات الاستثنائية وفقاً للأسس والمبادئ المبينة أعلاه ويضمنه الأصول والإجراءات التي يجب اتباعها من قبل الرؤساء التسلسليين ولجان التقييم ولجان التظلم، وكيفية تأليف هذه اللجان.

المادة العاشرة:

خلافاً لأي نص آخر، وباستثناء انتهاء الخدمة بسبب بلوغ السن القانونية، لا يجوز نقل أو إنهاء خدمة أي من رؤساء وأعضاء هيئات مجلس الخدمة المدنية والتفتيش المركزي والمجلس التأديبي العام، واي من الأعضاء المتفرغين في مجلس الانماء والاعمار، قبل انقضاء ثلاث سنوات على تعيينه في وظيفته أو مركزه، إلا في حال مخالفته القوانين والأنظمة النافذة أو في حال تقدمه بطلب النقل أو انهاء الخدمة.

ملحق رقم 2: مراحل الآليّة المعتمدة عام 2005

ملحق رقم 3: المشاركون في لجان التقييم

ملحق رقم 4: نتائج المقابلات الشفهية وصولاً إلى القائمة المختصرة

[1] OMSAR, Strategy for the reform and development of public administration in Lebanon (Beirut: OMSAR, 2011), 17. www.omsar.gov.lb/Cultures/en-US/Publications/Strategies/Pages/Strategy2011.aspx

[2] Schiavo-Campo et al., “Government Employment and Pay”, 30

[4] لا تقتصر وظيفة التقارير السنوية على تعزيز الشفافية وتسهيل الرقابة الخارجية، بل هي أداة فعّالة تمكّن الإدارات العامة من تحقيق نوع من الرقابة الذاتية.

[5] شملت المعالجة المطروحة أوضاع نحو 97 ألف موظف و33 ألف متقاعد في الإدارات العامة والجامعة اللبنانية.

[6] قانون رفع الحد الأدنى للرواتب والأجور وتحويل سلاسل رواتب موظفي الملاك الإداري العام وأفراد الهيئة التعليمية في الجامعة اللبنانية وتعديل أسس احتساب معاشات التقاعد وتعويضات الصرف من الخدمة وإعطاء زيادة غلاء معيشة للمتعاقدين والاجراء والمتقاعدين تحت رقم 717/1998

[7] Mechanism for professionalizing recruitment of senior staff in the Lebanese public sector, Institute of Finance Basil Fuleihan (October 2005)

[8] معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي، الوظيفة العامة في صلب إصلاح المالية العامة – مجلة السادسة العدد الرابع، 2013

[9] معهد باسل فليحان المالي والاقتصادي، الوظيفة العامة في صلب إصلاح المالية العامة – مجلة السادسة العدد الرابع، 2013